Презентация на тему Государственное управление с позиции теории бюрократии

стол и от греч. kratos – власть):
а) рациональная,

деперсонализированная и эффективная система государственного управления,
б) госслужащие как социальный слой,
в) канцелярская волокита.
Бюрократия – это организация с пирамидальной структурой власти, использующая силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддерживать эту структуру (М.Вебер).

Понятие «бюрократия» используют и для обозначения государственной службы, и для обозначения госслужащих.

Важно не путать термины «бюрократия» и «бюрократизм».
Бюрократизм- это девиация в системе государственного управления выражающаяся в таких явлениях как:
Канцелярская волокита;
Излишний формализм;
Абсентеизм.

должность;
Крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры, что лишало смысла создавать

лестницу личных связей для продвижения на верх;
Личная зависимость всех чиновников от императора;
Жесткие меры против неформальных связей;
Финансовая зависимость не от императорского жалования, а от умения выжать из императорских подданных максимум доходов;
Отсутствие гарантий от увольнения, понижения в должности, перемещений;
Контроль за высшей и средней бюрократией, прямая связь императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя промежуточные уровни (разветвленная сеть «цензоров»).

Основные характеристики

эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при

этом в политику;
2)это наилучшая из всех форм организации;
3) важнейшее ее достоинство-независимость от воздействия субъективных-человеческих-влияний на принятие решений.

Бюрократическая организация-наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа рациональности этой организации состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

(по сути описал бюрократизм как девиацию)
Подмена общественного интереса частным,

властью конкретного чиновника;
Органическая неспособность бюрократии решать проблемы;
Отсутствие государственного разума;
Предвзятость и произвол, возрастающие по мере продвижения к вершине иерархии;
Карьеризм как образ жизни;
Формализм;
Корпоративность;
Извращенное восприятие действительности, отрыв от нее.

(1950 - е.)
Теории политического контроля бюрократии
отказ от существовавшей дихотомии

«политика — управление», предложенной М. Вебером и В. Вильсоном

отказ от идеалистической (Гегель) и классовой (Маркс) трактовки бюрократии

идея разделения политики и управления пришла в противоречие с состоянием дел, когда правительство все более влияет на процесс формирования политического курса и законотворческую инициативу, расширяя сферу своей компетенции

Р. Элмор: бюрократы являются активными участниками политического процесса, они

часто привлекаются к процессу выработки решений в качестве экспертов, а также могут «корректировать» принятые решения в процессе их осуществления.

Ч. Линдблом: «бюрократы выступают в качестве активных участников процесса принятия решений, поскольку административные органы обычно модифицируют и даже устанавливают ту или иную политику в ходе попыток ее внедрения в жизнь, причем нередко бывает, что сами же выборные политики поручают исполнительным органам вырабатывать политический курс». В результате «принятие политических решений в значительной степени находится в руках чиновников, за исключением лишь нескольких сфер, когда решения вырабатываются другими людьми».

М. Липски: политический курс эффективно «вырабатывается» теми людьми, которые его осуществляют в реальности, то есть судьба решения зависит, прежде всего, от его внедрения в жизнь со стороны чиновников − «низовой» или «уличной» бюрократии».

Р. Мертон: чиновники стремятся превратить средства организации (иерархия власти, строгая дисциплина, следование правилам) в цель.

г.), создатель теории модернизации,
описал три варианта взаимодействия “бюрократов”

и “политиков”
в условиях традиционного, современного и переходного обществ:

Патнем и Б. Роккман

опыте Великобритании

политической и административной элитами занимаются многие исследователи. Можно выделить

еще одну из многих моделей достаточно точно описывающих взаимодействие политиков и управленцев. сторонники позитивистского подхода. Так, Б. Петерс предлагает пять вариантов связей между политиками и бюрократией. На одном полюсе континуума политики действительно командуют, а бюрократы выполняют их требования; на другом – бюрократы все контролируют и управляют в качестве экспертов. Первая модель предоставляет различные варианты политического выбора; последняя – обеспечивает стабильность и преемственность управления. Ни одна демократическая политическая система, считает автор, полностью не совпадает ни с одной из этих моделей, но американская, в принципе, ближе к первой; французская – ко второй. Три другие модели Б. Петерса: две формы кооперации и одна – конфликта между участниками политико-административных интеракций.

Все описанные выше модели очень близки к реальности, все они, в той или иной степени, даже модель Б. Петерс – учитывают институциональные и нормативные ограничения власти бюрократии, сложное взаимодействие бюрократических и политических интересов.

административной власти
в выработке административными учреждениями собственных ведомственных норм;
в информационно-аналитическом

обеспечении процесса принятия политических решений;
в использовании профессиональных знаний как ресурса власти;
в использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»;
в прямом участии госслужащего высшего эшелона в принятии решений;
в самостоятельной интерпретации госслужащим законодательных актов и политических решений

находится преимущественно в руках общественных учреждений, бюрократия на этом

уровне является инструментом, организующим и контролирующим.

Среднее звено государственного управления сосредотачивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают как контролирующие структуры.

Высшее звено государственного управления: исполнительные функции остаются за бюрократией, в то время как законодательные и контрольные функции осуществляются на основе сочетания интересов представительных, судебных и правительственных структур, а также групп давления

принятых решений.

Контроль за реализацией.

Различные структуры и перспективы карьеры

бюрократов и политиков.

Отбор информации.

Ловушки бюрократического делопроизводства.

Использование СМИ для фильтрации информации.

Зависимость от ведомства

не допустить администраторов к принятию решений,
обеспечении ответственности бюрократов

за их деятельность

Социальная ответственность бюрократии:

Концепция «представительной бюрократии», то есть бюрократии, в которой должны быть представлены все социальные, экономические, расовые, национальные и религиозные группы общества, хотя и необязательно в реально существующей пропорции.

Такая бюрократия может в наибольшей степени представить потребности и интересы общества, так как она может оказаться даже более представительной, чем избранные органы и лица, а для этого такая бюрократия должна включать в себя представителей различных электоральных меньшинств.

должностных лиц, профессионально осуществляющих государственную политику в процессе отправления

общественно необходимых функций.

Выделяют:
политические должности (выборные и ли назначаемые) - государственное правление (government & state governance.
В России-это государственные должности

должности с «условно пожизненным» назначением или наймом - государственное управление (публично-административная деятельность, public administration).
В Росси –это государственные служащие

современной «политической бюрократии»

взаимодействий в обществе (regulatory policy);
организации, осуществляющие контроль за

внешней средой (redistributive policy);
организации социальной защиты и помощи (distributive policy);
организации, правомочные регулировать функционирование отдельных секторов общества (constituent policy).

Чиновники располагают информацией, недоступной их начальнику и другим лицам:
Сговор

между служащими с целью неполного (ложного) информирования руководства. Создает издержки для организации в целом;
Сговор между руководителем и подчиненными с целью дезинформировать представительную власть или общественность. Такое поведение может быть оправданно в таких ситуациях, как, например, подготовка к проведению девальвации (когда неожиданность есть важный фактор успеха) или наличие потенциальной опасности для жизни населения (когда массовая паника может усугубить ситуацию);
2. Издержки оппортунистического поведения. Возможны в любой организации, не только бюрократической. Предельная производительность труда чиновника, как правило, не измерима. Зная в свой реальный вклад в общий результат, чиновник предпочитает скрывать эту информацию от других, получая возможность работать «спустя рукава». Решение-механизм принуждения и контроля;
3. издержки доступа. Возникают, если цели чиновника не совпадают с целями организации. Пример: требование предоставить дополнительные документы при оказании услуг, неудобное расписание работы организации, вымогательство;
4. издержки контроля:
Прямые. Связаны с созданием и содержанием системы контроля
Трансакционные. Приме: искажение процедуры со стороны контролера с целью облегчить контроль, которое затрудняет исполнение чиновниками своих обязанностей; поведение персонала, ориентированное на контроль (работа сосредоточена на отдельных проверяемых участках); восприятие постоянного контроля как выражение недоверия.

документы структурируют социальные факты в соответствии с государственным каноном

и фиксируют определенные схемы понимания и интерпретации самой действительности.
Для таких схем характерно существенное упрощение как связей и зависимостей факторов и условий, определяющих возможности решений проблем, так и самих способов их решений.
Выработка стратегий развития и решений сложных проблем производится, но она вырождается в своего рода ритуал, который многие руководители органов власти стремятся соблюдать, хотя в реальность таких стратегий не верят.

описывают скорее сегодняшние представления о желаемом с позиций должностных

лиц органов власти, чем то, что реально достижимо.
В таких стратегиях нет описаний и расчётов рисков и угроз их реализации, а потому даже небольшие изменения внешней среды приводят к невозможности реализации таких стратегий.
Поэтому на разработку стратегий в соответствии с ритуалом руководители власти разных уровней финансирование выделяют, а на их реализацию – очень редко и чаще всего – недостаточное по объёму.

таких стратегий органы власти выполняют краткосрочные и сравнительно простые

по методам реализации программы и проекты.
Органы власти ориентированы сами и ориентируют граждан на максимизацию выгод и доходов в краткосрочном периоде.
В результате в государственном и муниципальном управлении нашей страны стратегия заменяется тактикой, а граждане приучаются не иметь собственных долгосрочных жизненных стратегий.
Такие ориентации власти и граждан делают практически невозможным инновационное развитие.

выполняют краткосрочные и сравнительно простые по методам реализации программы

и проекты.
Органы власти ориентированы сами и ориентируют граждан на максимизацию выгод и доходов в краткосрочном периоде.
В результате в государственном и муниципальном управлении нашей страны стратегия заменяется тактикой, а граждане приучаются не иметь собственных долгосрочных жизненных стратегий.
Такие ориентации власти и граждан делают практически невозможным инновационное развитие.

таких стратегий органы власти выполняют краткосрочные и сравнительно простые

по методам реализации программы и проекты.
Органы власти ориентированы сами и ориентируют граждан на максимизацию выгод и доходов в краткосрочном периоде.
В результате в государственном и муниципальном управлении нашей страны стратегия заменяется тактикой, а граждане приучаются не иметь собственных долгосрочных жизненных стратегий.
Такие ориентации власти и граждан делают практически невозможным инновационное развитие.

роли бюрократии и, как результат, поиск новых форм контроля

над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
Уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур, ad hoc организаций и т.п.;
Ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
Создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность госаппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования;
Децентрализация, стремление к удешевлению, сокращению госаппарата;
Стремление сделать бюрократию максимально «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и требования.